民事督促起诉制度实施效果的实证分析
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发布日期:2014-09-21 新闻来源:张红艳 浏览次数: 字号:[ ]

内容摘要:本文旨在对近年来民事督促起诉工作的实施情况、效果及具体做法进行总结梳理,同时提出督促起诉工作开展中存在的困难,进而提出一些完善督促起诉制度的建议。

关键词:民事督促起诉   实证分析   制度完善

 

随着改革开放和市场经济的不断发展,民事违法活动侵害国家利益、社会公共利益的现象层出不穷,国有资产流失事件时有发生。浙江省检察机关率先提出以民事督促起诉的形式保护国有资产这一设想并在实践中付诸实施,取得了良好的效果。本文拟就近年来我院民事督促起诉工作的实施情况、效果及具体做法进行总结梳理,同时提出督促起诉工作开展中存在的困难,进而提出一些完善督促起诉制度的建议。

一、民事督促起诉的含义、实施现状和效果

民事督促起诉是检察机关为保护国有资产和公共利益,建议、督促有关国有资产监管部门或国有单位及时提起民事诉讼,通过法院判决确认损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效,返还被侵占的国有资产,给予受损害的公共利益法律上的救济,对违法者给予一定的民事制裁。[i] 自从2003年浙江省检察院推行民事督促起诉工作以来,我院民行科积极响应上级院的号召,广泛收集有关国有资产流失的线索,积极开展民事督促起诉工作。2005年以来,我院民行科共办理督促起诉案件60余件,挽回国有资产损失近6000万元。从案件的责任主体(包括有关国有资产监管部门或国有单位)来看,主要是向县财政局、县国土局、县电力局、县水利局及县文体局发出督促起诉性质的法律文书。从案件的内容来看,有国有资金出借给企业或个人逾期未收回的;有国有土地出让给企业、单位过程中,企业单位逾期未支付土地出让金或未支付滞纳金的;有外力破坏电力设施,造成国有资产损失的;有企业违法占用河道的;有国有单位替个人负担的社会养老保险金的等等。从我们发出的法律文书来看,有督促起诉函和检察建议书两类。督促起诉函倾向用于应当提起民事诉讼来防止国有资产流失的案件,检察建议书用于可通过其他措施途径如责任主体通知、催讨能够追回国有资产的案件。

我院办理的以上60余件民事督促起诉案件均能在预定的时间内收到责任主体的回复函,其中用催讨方式全部追回国有资产的18件,部分追回的16件,以民事诉讼方式追回国有资产的2件,根据原先已有的民事生效判决申请法院执行的4件,没有取得预期的督促效果的20件。这些没有取得预期效果的案件,责任主体均在回复函中向检察机关解释未能追回国有资产的原因以及今后处理方案。如财政局与玉环县南方复合肥厂有7份借款合同,借款金额达1000余万元。玉环县南方复合肥厂以资金周转困难为由未能支付到期款项。县财政局收到检察机关督促起诉函后,经请示县政府,回复称欠款企业是政府扶持企业,且该企业将建成县垃圾中心,故决定暂不起诉处理,重新与借款企业签订新的还款协议以保证诉讼时效,待垃圾中心建成后将予以起诉催讨或以债权转股权的方式进行处理。另外如县土地局土地出让金滞纳金的7起督促起诉案件,土地开发商均因建设过程中村民阻挠施工,从而认为政府部门没有按照合同约定交付土地,要求政府解决这些问题之后再支付出让金的滞纳金。县土地局收到督促起诉函后,专门召开会议,落实专人,对上述款项进行催讨,组织专人调查核实情况,作出《有关土地出让金滞纳金未收回情况的调查报告》,认为政府部门在土地出让过程中存在准备工作不充分,未能及时解决矛盾和问题等过错,决定放弃对滞纳金的追讨。同时县土地局对另案台州市发展房地产开发有限公司拖欠的5760万元土地出让金加大了催讨力度,在笔者撰写本文时已追回这笔款项。

二、我院开展民事督促起诉工作的具体做法

1、着力创新,广集案源。2003浙江省检察院开始全面推行民事督促起诉工作,我院民行科就开始收集有关民事督促起诉的线索,为开展该项工作做准备。在收集督促起诉案件线索过程中,我们了解到玉环县的国有资产流失情况比较严重,于是我们加强了对国有资产流失这方面的线索的收集,内部方面,加强同职务预防、反贪、渎检部门的工作联系,做到信息的互通;外部方面,积极走访财政局、审计局、会计师事务所等单位广泛收集线索,深入调查案件,为此付出了较多的时间和精力。功夫不负有心人,从2005年开始,我们终于掌握到有关国资流失的确切证据并陆续向有关单位发出了督促起诉函或检察建议书。

2、齐抓共管,勇于实践。民事督促起诉工作不仅是民行检察的新型业务,而且没有法律的明确规定,因此办案过程中与政府相关部门和单位做好协调工作相当重要,通过协调,让他们了解督促起诉工作的必要性,了解保护国有资产的紧迫性。这项工作,单凭民行科的力量是不够的,协调工作不仅需要领导的重视和支持,而且需要领导一同参与协调,如我们与审计部门联系查阅审计报告,与国资委共同协商采取何种方案挽回国有资产等等。领导的亲自参与,不仅使我们的工作得到相关部门领导的重视和理解,同时也让我们树立起开展督促起诉工作的信心,勇于创新,积极实践。

3、加强学习,提高素质。办理督促起诉案件目前还没有专门的理论或经验可以指导我们,主要靠我们自己去摸索和实践。为了办好督促起诉案件,我们平时十分重视报刊上有关督促起诉的案件介绍,办案做法分析,从中吸取经验。加强与兄弟检察院的联系,询问和了解开展此项业务的有效做法。同时加强相关法律、法规及司法解释的学习,如公司法、证券法、税法、审计法、会计法等,为防止或挽回国有资产流失打好理论基础。

4、重视效益,跟踪监督。为督促起诉工作能取得预期的效果,督促起诉案件不是发出督促起诉函或检察建议书就了事,为防止责任单位敷衍了事,对各个环节进行跟踪监督也十分重要。为此我们注重同被督促单位进行事前、事中、事后的联系和协调。事前即在未发法律文书前,我们先同有关单位沟通协调,是否有比民事诉讼更好的保护国资的方法;事中即我们在发法律文书的同时做好协调解释工作,以得到相关单位的支持和配合;事后即在发出法律文书后,我们也时刻关注事情的进展,相关单位是否起诉?起诉后判决情况如何?国有资产是否已经收回?这些都是我们要关注的问题,并及时加强法律监督。

三、民事督促起诉制度实施中存在的问题

民事督促起诉工作作为一项创新型工作,从推出到制定规范性文件,逐步走向成熟,也取得了良好的社会效果,对国有资产的保护作出了较大的贡献。同时作为一项新制度,在实施过程中也出现一些理论及操作方面的问题。

1、民事督促起诉追回国有资产的方式是否只能限于要求责任主体提起民事诉讼?民事诉讼是追回国有资产的方式之一,且提起诉讼并不是最便捷的方式,还要向法院预先支付诉讼费,因此,起诉作为一种追回国有资产的方式,只有在其他方法都没有能奏效的情况下才采用。而民事督促起诉顾名思义就是以督促责任主体以提起诉讼的方式追回国有资产。在我们办理的36件已经追回国有资产的督促起诉案件中只有2件是以民事诉讼方式追回国有资产的,且其中一件还是债务人在得知被起诉后主动还款,被督促单位撤回起诉的。在省检察院《关于印发〈民事督促起诉法律文书格式样本〉的通知》出台以前,我们的做法是在向责任主体发出的督促起诉函中要求其“向人民法院提起民事诉讼或以其他有效方式追回”,而现根据民事督促起诉法律文书样本只有“提起民事诉讼”方式,我们认为过于单一且不利于保护国有资产,应当允许和鼓励责任主体通过其他各种合法途径(并在法律文书中注明)追回国资而不仅限于起诉。

2、民事督促起诉案件的内容是否仅限于“民事行为无效”,需要“返还被侵占的国有资产”的情形?傅国云处长在《论民事督促起诉----对国家利益、公共利益监管权的监督》一文中提出的民事督促起诉的概念将民事督促起诉案件的内容限于民事行为因损害国家利益、社会公共利益无效,应当返还被侵占的国有资产的情形。而实践中民事督促起诉案件的内容是比较多的,如前所述我们办理的案件有:国有资金出借给企业或个人逾期未收回的;国有土地出让给企业、单位过程中,企业单位逾期未支付土地出让金或未支付滞纳金的;外力破坏电力设施,造成国有资产损失的;企业违法占用河道的;国有单位替个人负担的社会养老保险金的等等。这些案件中民事行为有的是因为违反法律而无效的,如企业违法占用河道,国有单位替个人负担的社会养老保险金;而大部分的有效的,只是因为一方当事人违约使国有资产面临流失;也有部分是因侵权行为造成国有资产损失。《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定(试行)》规定,民事督促起诉是指人民检察院对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责,案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的,督促其及时提起民事诉讼。并列举了督促起诉的范围,对我们今后办理民事督促起诉案件有很好的指导作用。

3、民事督促起诉书中是否应当限制责任主体追讨国有资产的时间?既然国有资产面临流失的危险,我们督促责任主体追回国资应当是具有时间性和紧迫性,否则国有资产不但会因责任主体的不负责任而面临流失,而且会因责任主体的拖延时间而无可挽回。民事督促起诉法律文书格式样本中也有“及时”二字表明时间性,但过于抽象,应当将其限于一个可操作的时间单位,如“一个月”或“15天”之类,这样被督促单位就至少应当在这个时间内答复检察机关,检察机关也可以根据这个时间向被督促单位了解工作的进展。

4、若有责任主体对检察机关督促起诉拖而不决或以各种理由敷衍的情况,检察机关将如何处理?目前检察机关的督促起诉书并没有法律的强制执行效力,责任主体完全可能会基于某种利益的考虑而拖延甚至拒绝起诉,而只要其没有达到情节严重的程度,检察机关就无法追究其刑事责任,即使达到情节严重的程度也是对渎职的主管人员追究刑事责任,而对涉案的国有资产没有别的保护措施。民事督促起诉制度是缺乏法律强制性的软监督,在遇被监督单位不配合的时候,还需要有强有力的措施予以支持,立法方面应当在民诉法中确立检察机关民事公诉权,强化检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面的监督力度。

四、民事督促起诉制度的完善

民事督促起诉体现了检察机关的法律监督权,符合立法的目的和精神,而且实践证明也是切实可行的。但目前民事督促起诉制度还只是检察机关根据立法精神创设的保护国家利益和社会公共利益的工作方法,若要进一步顺利地实行这一制度,就应当在法律上加以确定,为更好地保护国家利益和社会公共利益,还需要建立相关的配套制度作为民事督促起诉制度的强有力后盾,同时民事督促起诉制度自身也要在实施过程中不断完善。

1、克服民事督促起诉工作实施中的困难,进一步规范民事督促起诉工作。如前所述,我们在民事督促起诉工作实施中遇到一些困惑和问题,希望上级检察机关要经常开展调研工作,确立更好的工作方式,制定更好文书样式,解决我们实践中的问题。

2、从立法上确立民事督促起诉制度,使民事督促起诉有法可依。由于目前民事督促起诉没有法律的明确依据,我们在实施过程中,常常要花许多时间和精力去向相关部门和单位解释民事督促起诉是检察机关的职责以及开展这项工作的必要性等等,在制定法律文书时因为没有明确的法律依据,只好依据宪法、检察院组织法中的原则性规定。为有利于民事督促起诉工作的长期顺利开展就应当在民诉法等相关法律中明确检察机关的民事督促起诉监督职责。

3、建立与民事督促起诉制度相关的配套制度。首先,立法上应当确立检察机关民事公诉制度。民事督促起诉制度毕竟是间接的保护公共利益的方式,而民事公诉制度则是直接的法律监督机制,检察机关在这一制度下就可以直接行使保护国有资产的职责。从制度设计上看,检察机关民事督促起诉程序可以作为民事公诉的前置程序,检察机关经过督促起诉程序,在合理的期限内,相关责任主体仍不履行职责的,检察机关应以国家利益代表的身份提起民事公诉。[ii]其次,在民事督促起诉前建立与相关责任主体的协调机制,鼓励责任主体采取比诉讼更好的方法追回国有资产或保护国家和公共利益。为了节约司法成本,提高工作效率,责任主体若有其他挽回国有资产的方法,我们应当支持,因此在办理民事督促起诉案件前,我们应当加强与责任主体的协调,与他们共同协商最好的保护国有资产的方法。  



注释

[i] 傅国云:《论民事督促起诉----对国家利益、公共利益监管权的监督》,《浙江检察》2007年第2期。

[ii] 叶建平、黄金钟:《论构建检察机关提起民事公诉制度的适当性——以“民事督促起诉”为视角》,《法制与社会》2007年第12期。

 

 

 




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